Παπατόλιας: Η Έκθεση του ΟΟΣΑ και το «κράτος-στρατηγείο» ^Κύριο

Η μεγάλη αυτή τομή στη Δημόσια Διοίκηση αποτελεί συνέχεια των μεταρρυθμίσεων του «Καλλικράτη», καθώς και των πρωτοβουλιών για την «Ανοιχτή Διακυβέρνηση», τη «Διαύγεια» και του πολυνομοσχεδίου για το μισθολόγιο-βαθμολόγιο και την κινητικότητα των δημοσίων υπαλλήλων.

Η πρωτοβουλία για το επιτελικό κράτος βασίζεται σε μια σειρά από παραδοχές για τη σημερινή άκρως προβληματική κατάσταση της δημόσιας διοίκησης στην Ελλάδα, οι οποίες περιγράφονται με σαφήνεια στην τελευταία Έκθεση του ΟΟΣΑ για την αξιολόγηση του διοικητικού μας συστήματος. Η ίδια Έκθεση καταλήγει σε μία σειρά από συστάσεις για τη θεραπεία των σημερινών παθογενειών, που πρέπει να υλοποιηθούν κατεπειγόντως από την Ελληνική Κυβέρνηση χωρίς καμία περαιτέρω καθυστέρηση ή διστακτικότητα.

Σύμφωνα με τον ΟΟΣΑ, τα προβλήματα της Κεντρικής Διοίκησης στο οργανωτικό επίπεδο συστηματοποιούνται ως εξής:

1) Στην Ελλάδα δεν υπάρχει ένα ισχυρό και ενιαίο Κέντρο Διακυβέρνησης εξοπλισμένο με  την εξουσία να θέτει στρατηγικές προτεραιότητες, να συντονίζει τα επιτελικά υπουργεία και να διασφαλίζει ότι υλοποιούνται αποτελεσματικά οι κυβερνητικές πολιτικές, συμπεριλαμβανομένων των οργανωτικών μεταρρυθμίσεων.

2) Η κεντρική διοίκηση δεν διαθέτει επαρκείς δομές διαχείρισης, εποπτείας και συντονισμού. Οι δομές διυπουργικού-διατομεακού συντονισμού των πολιτικών είναι ουσιαστικά ανύπαρκτες. Η συνάφεια των πολιτικών ή αλλιώς «Ενιαία Διακυβέρνηση» είναι αδύναμη στην Ελλάδα. Η διυπουργική συνεργασία εξαντλείται συχνά στην επίσημη ανταλλαγή πληροφοριών ή στη συνυπογραφή των Κοινών Υπουργικών Αποφάσεων, χωρίς όμως καμιά ουσιαστική προπαρασκευή.

3) Οι υπηρεσίες των υπουργείων χαρακτηρίζονται από οργανωτική διασπορά, αφού κάθε υπουργείο διαθέτει κατά μέσο όρο 439 εσωτερικές δομές, ενώ τα περισσότερα τμήματα δεν διαθέτουν το κρίσιμο διοικητικό και οργανωτικό μέγεθος. Ο δε αριθμός των διευθυντικών στελεχών είναι πολύ μεγαλύτερος σε σχέση με τους υπαλλήλους που τελούν υπό την εποπτεία τους.

4) Σημαντικός παράγοντας για τη μη αποδοτική διακυβέρνηση είναι ο τρόπος που ορίζονται οι διοικητικές αρμοδιότητες. Οι περισσότερες ορίζονται με νόμο ή με Π.Δ., με αποτέλεσμα να δυσκολεύονται ακόμα και οι υπουργοί να λάβουν οιαδήποτε απόφαση, εάν αυτή δεν εμπίπτει στο πλαίσιο των νομοθετημένων αρμοδιοτήτων.

5) Οι διαδικασίες χάραξης πολιτικής δεν υποστηρίζονται από πραγματικά στοιχεία και συστηματικά στατιστικά δεδομένα και γενικά δεν υπάρχει επαρκής διαχείριση της οργανωτικής γνώσης.

6) Δεν υπάρχει ολοκληρωμένη και σαφής στρατηγική για τη διαχείριση του προσωπικού και για τους ανθρώπινους πόρους, ενώ υπάρχουν ανυπέρβλητα εμπόδια στην κινητικότητα των υπαλλήλων στο δημόσιο τομέα.

Στα παραπάνω προβλήματα η Έκθεση του ΟΟΣΑ απαντά με μία σειρά από οργανωτικές συστάσεις που μπορούν να κωδικοποιηθούν ως εξής:

1) Η αναβάθμιση της Γενικής Γραμματείας του Πρωθυπουργού και του υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης, στο οποίο ανατίθεται η ευθύνη για το συντονισμό, το στρατηγικό σχεδιασμό των δημόσιων πολιτικών, καθώς και την επεξεργασία του νομικού πλαισίου για την Καλή Νομοθέτηση, αποτελούν παράγοντες προόδου για την ενίσχυση του  Κέντρου της Κυβέρνησης στην Ελλάδα.

2) Το Συντονιστικό Κέντρο της Κυβέρνησης οφείλει να λογοδοτεί για την πρόοδο των ενιαίων-οριζόντιων πολιτικών σε όλους τους κυβερνητικούς τομείς. Η υποστήριξή του διασφαλίζεται από μια κεντρική στρατηγική μονάδα που θα υποβάλλει ετήσια έκθεση στο κοινοβούλιο για την πρόοδο της μεταρρυθμιστικής ατζέντας.

3) Μέσω της καταγραφής των «επιτελικών-στρατηγικών» αρμοδιοτήτων, είναι δυνατόν να χαρτογραφηθεί ο καταμερισμός της εργασίας στην κυβέρνηση και να αναλυθεί ο τρόπος με τον οποίο ο νομοθέτης έχει διανείμει τις αρμοδιότητες χάραξης πολιτικής στους διάφορους τομείς των υπουργείων. Οι κατά νόμο στρατηγικές αρμοδιότητες πρέπει ακολούθως να ταξινομηθούν σε πεδία πολιτικής και να διαχωριστούν αυστηρά από τις εκτελεστικές αρμοδιότητες.

4) Ο εξορθολογισμός των διοικητικών δομών αποτελεί απόλυτη προτεραιότητα. Ο αριθμός των τμημάτων θα πρέπει να περιοριστεί δραστικά μέσω συγχωνεύσεων και της κατάργησης των άχρηστων δομών. Επιπλέον, ο περιορισμός του αριθμού των ιεραρχικών επιπέδων θα βελτίωνε την αποδοτικότητα, συμβάλλοντας στη συντόμευση της «γραμμής εντολών» και στην ελάφρυνση των οργανωτικών δομών των υπουργείων. Η υφιστάμενη ιεραρχία είναι πολύ βαριά, ενώ ανώτερα στελέχη του δημοσίου τομέα πολλές φορές ηγούνται τμημάτων «φαντασμάτων».

5) Σχεδόν το ήμισυ των τμημάτων των Υπουργείων έχουν εκτελεστικές λειτουργίες, ενώ και το μερίδιο των τμημάτων με υποστηρικτικές λειτουργίες είναι εξίσου υψηλό. Οι δύο σημαντικότερες υποστηρικτικές λειτουργίες, η διαχείριση ανθρώπινού δυναμικού και οι υπηρεσίες πληροφορικής, οι οποίες  αντιπροσωπεύουν το ένα τρίτο των συνολικών αρμοδιοτήτων της κεντρικής διοίκησης, δεν είναι σχεδόν ποτέ ενοποιημένες σε επίπεδο υπουργείων. Είναι επομένως αναγκαία η δημιουργία κοινών κέντρων εξυπηρέτησης για τις υποστηρικτικές λειτουργίες (όπως η διαχείριση ανθρώπινων πόρων, οι υπηρεσίες ΤΠΕ, η λογιστική, η ασφάλεια, οι μεταφορές, η διαχείριση των εγκαταστάσεων) που να καλύπτουν όλη την κεντρική κυβέρνηση.

Στην πραγματικότητα, η έκθεση του ΟΟΣΑ αποτυπώνει με έναν πιο συστηματικό τρόπο όσα ήδη γνωρίζαμε ή υποπτευόμαστε για τις ριζικές αλλαγές που πρέπει να δρομολογηθούν στο διοικητικό σύστημά μας:  Απλοποίηση των δομών, περιορισμός του αριθμού των ιεραρχικών επιπέδων, εξορθολογισμός της οργάνωσης των υποστηρικτικών λειτουργιών, εντατικοποίηση της ανταλλαγής πληροφοριών και του συντονισμού των πολιτικών εντός και μεταξύ των υπουργείων, ενίσχυση των μονάδων προγραμματισμού και σχεδιασμού, επένδυση στη διαλειτουργικότητα των εσωτερικών συστημάτων και εφαρμογών ΤΠΕ της κυβέρνησης, με στόχο τη μείωση των εγγράφων σε τυπωμένη μορφή, τη βελτίωση της συνεργασίας μεταξύ των υπουργείων και την αύξηση της παραγωγικότητας και αποδοτικότητας της κεντρικής διοίκησης.

Οι άξονες της αναγκαίας μεταρρύθμισης του ελληνικού κράτους είναι ευρέως γνωστοί και κοινά αποδεκτοί από τη μεγάλη πλειοψηφία των πολιτικών δυνάμεων της χώρας μας. Ο «Καλλικράτης» της κεντρικής διοίκησης αποτελεί ένα προνομιακό πεδίο για την επίτευξη ευρείας κοινωνικής και πολιτικής συναίνεσης, που πρέπει να μεταφραστεί σε ισχυρή κυβερνητική βούληση για την προώθηση της μεταρρύθμισης αυτής. Τυχόν δισταγμοί ή αναβλητικές τάσεις, που υπαγορεύονται από μικροπολιτικούς τακτικισμούς, ενδέχεται να θέσουν σε κίνδυνο τις ευρύτερες μεταρρυθμίσεις που απαιτούνται για να παραμείνει η χώρα μας στην ευρωπαϊκή οικογένεια και να μπει σε τροχιά βιώσιμης ανάπτυξης. Η επιτυχία μεγάλων δομικών μεταρρυθμίσεων, όπως οι αποκρατικοποιήσεις, η δημοσιονομική εξυγίανση, η συλλογή των φόρων και η αύξηση της ανταγωνιστικότητας, συναρτώνται ευθέως με τη ριζική αναμόρφωση του κράτους μας. Αν χάσουμε ξανά το τρένο της μεγάλης φυγής προς τα εμπρός, ίσως χάσουμε και την τελευταία ευκαιρία μας να έχουμε ένα κράτος αντάξιο των συλλογικών επιδιώξεων και των προσδοκιών μας σε περιόδους κρίσης.

Απόστολος Παπατόλιας
Γενικός Γραμματέας Ένωσης Περιφερειών Ελλάδος (ΕΝ.Π.Ε.)
Πρόεδρος Επιτροπής για το "Επιτελικό Κράτος"